نبذة تاريخية: تدخّلت الدولة في البلاد المتقدمة بشكل واسع في المجال الإقتصادي في فترة ما بعد الحرب العالمية الثانية من أجل إعادة البناء السريع لإقتصاداتها التي دمرتها الحرب. واتّخذ هذا التدخّل بشكل خاص تأميم المشروعات الاقتصادية الخاصة. أما في البلاد المستعمرة سابقا فقد اتسع نطاق تدخل الدولة في إدارة الإقتصاد الوطني خلال عقدي الستينات و السبعينات في العديد من الدول النامية بصفة عامة.
و كرد فعل للدور الاستعماري, وسعياً في الحصول على الاستقلال الاقتصادي, امتد واتسع تدخل حكومات تلك الدول, وزادت نسبة مشاركتها في النشاط الاقتصادي من خلال تقييد وتنظيم أنشطة القطاع الخاص بصفة عامة والأجنبي منه بصفة خاصة.إن تلك الاجراءات لم تنل نت اهتمام الدول المتقدمة و النامية على السواء, في توزيع مواردها ما بين القطاع الحكومي والقطاع الخاص إلا في السنوات الأخيرة. وقد نجم عن ذلك أن تضخم حجم القطاع العام, وعجز عن تحقيق ما كان مستهدفا – بعد أن كان ينظر إليه على أنه وسيلة جيدة وفعّالة لتحقيق التنمية الاقتصادية – أصبح عالة عليها.
وإزاء هذه المظاهر السلبية لإنخفاض الكفاءة الانتاجية التخصيصية في وحدات القطاع العام, ساد الاعتقاد لدى حكومات العديد من الدول النامية, بان القطاع العام بات أكبر مما ينبغي, و ان تكلفة الاحتفاظ به اصبحت مرتفعة على اقتصادها, و تطلعت حكومات تلك الدول إلى التطبيق الجاد لبرامج الاصلاح الاقتصادي في ظل معونات مالية و فنية من البنك الدولي و صندوق البنك الدولي. و اتخد الاصلاح الاقتصادي مسارات و اتجاهات عديدة برز منها ما عرف في الادب الاقتصادي بالخصخصة او التخصيص. واصبحت الخصخصة منهجا وأسلوبا اعتمد عليه العديد من الدول النامية والمتقدمة للتخلص من الحجم الزائد للقطاع العام وتحقيق الكفاءة الاقتصادية بصفة عامة والكفاءة الانتاجية في وحدات القطاع العام بصفة خاصة.
فهرس |
تستحوذ عبارة الخصخصة او التخصيص او الخوصصة على اهتمام معظم دول العالم سواء كانت متقدمة او نامية و هي جميعها تسميات لمصطلح اقتصادي بالغة الانكليزية او الفرنسية لكلمة privatization .
لا يوجد مفهوم دولي متفق عليه لكلمة الخصخصة ، حيث يتفاوت مفهوم هذه الكلمة من مكان إلى اخر ومن دولة إلى اخرى. و لكن لو اردنا تعريف هذه الظاهرة التي اصبحت موضوعا رئيسيا يتم استخدامه في معظم الدول ، فانها فلسفة اقتصادية حديثة ذات استراتيجية ، لتحويل عدد كبير من القطاعات الاقتصادية و الخدمات الاجتماعية التي لا ترتبط بالسياسة العليا للدولة ، من القطاع العام إلى القطاع الخاص. فالدولة ، في المفهوم الاقتصادي الحديث ، يجب ان تهتم بالامور الكبيرة كالامور السياسية و الادارية و الامنية و الاجتماعية التي ترتبط بسياستها العليا, اما سائر الامور الاخرى فيمكن تامينها من قبل القطاع الخاص و ذلك في اطار القوانين و الانظمة التي تضعها الدولة وتنظم من خلالها عمل هذا القطاع.
تعددت و اختلفت مفاهيم الخصخصة و تعريفها إلى تعدد مجالات تنفيذ هذه الاستراتيجية و إلى تعدد اساليبها ، فيتسع التعريف او يضيق بقدر شموله لهذه الاساليب و تلك المجالات. و نظرا لاهمية تعريف هذه الكلمة قبل الخوض في تفاصيل البحث ، فتعرف الخصخصة بانها نقل ملكية او إدارة نشاط اقتصادي ما ، اما جزئيا او كليا من القطلع الخاص اي انها عكس التاميم.
ولا تعتبر الخصخصة غاية بحد ذاتها انما هي عادة ما تكون وسيلة او اداة لتفعيل برنامج اصلاح اقتصادي شامل ذي محاور متعددة يهدف إلى اصلاح الاوضاع الاقتصادية في دولة ما.و من هذا المنطلق عادة ما يتزامن مع تنفيذ برامج الخصخصة تنفيذ برامج اخرى موازية و متناسقة تعمل كل منها في الاتجاه العام نفسه الداعي إلى تحرير كافة الانشطة الاقتصادية في القطاع العام تجاه القطاع الخاص ، اي ان الخصخصة يجب ان تواكبها تغييرات جذرية لمفهوم او فلسفة مسؤولية الدولة من إدارة الاقتصاد و دورها السياسي و الاقتصادي و الاجتماعي تجاه المزيد من المشاركة للقطاع الخاص.
و للخصخصة منظورين اقتصادي و سياسي فمن المنظور الاقتصادي تهدف عملية الخصخصة إلى استغلال المصادر الطبيعية و البشرية بكفاءة و انتاجية اعلى, و ذلك بتحرير السوق و عدم تدخل الدولة الا في حالات الضرورة القصوى, و عبر ادوات محددة لضمان استقرار السوق و الحد من تقلباته . اما من المنظور السياسي فالتخصيص يدعو إلى اختزال دور الدولة ليقتصر على مجالات اساسية مثل الدفاع و القضاء و الامن الداخلي و الخدمات الاجتماعية, لذا فان التخصيص يتجاوز مفهومه الضيق المقتصر على عملية بيع اصول او نقل ملكية ليكون بمثابة نقلة اقتصادية و اجتماعية وسياسية كبيرة و فلسفة جديدة لدور الدولة.
ان الخصخصة مستحيلة وفقاً للظروف الحالية لأغلب الدول العربية و ذلك بسبب تفشي الفساد و بسسب تطور جوهري تمثل في فشل أغلب الدول النامية أو ما أطلق عليه العالم الثالث إصطلاحاً في ظل تعايش النظامين – الرأسمالي و الشيوعي- و صراعهما في الانتقال المتوازن خلال التحول الأول و في إدراك بواكير التحول الثاني و يرجع ذلك وفقاً لوجهة نظرنا بشكل أساسي للنجاح السلبي لغالبية الدول النامية و منها الدول العربية بالانتقال بالنظام الإقطاعي من المستوى الجغرافي المكاني للمستوى القطاعي الاقتصادي, حيث سيطر الاقطاع فيما سبق على منطقة جغرافية و على ما يقوم عليها و لكن نظراً للتطورات الفكرية المتسارعة و الاندماج في الفكر الاقتصادي العالمي فقد أصبحت هذه السيطرة غير مقبولة اجتماعيا طبقاً لنظريات الحقوق المدنية و حقوق الانسان فعمل هذا النظام الممثل لمصالح حفنة من كبار الملاك و أصحاب الثروات الجدد المرتبطين شخصياً بمراكز اتخاذ القرار ضمن الدول النامية للتخلي عن السيطرة المكانية الجغرافية و الاتجاه نحو السيطرة القطاعية و قد نجحوا بذلك نسبياً حيث يلاحظ وجود أفراد يسيطرون على قطاعات إقتصادية كاملة- بالرغم من عدم وجود كفاءة اقتصادية لهم و لمشاريعهم – ضمن الدول النامية مستغلين أنظمة الحصر و السيطرة على الشركات الحكومية العاملة في القطاع أو المسؤولة عن السلعة و مستندين على ارتباطهم بمراكز إتخاذ القرار و بما يكفل لهم فرض جملة من الشروط النوعية التي تحدث فجوة هائلة بين العرض و الطلب أو تحقق عملية إذعان و خلال فترة زمنية معينة بما يكفل لهم الحصول على أرباح إحتكارية خيالية مع الإشارة لأن العمليسة السابقة ديناميكية و حركية خلال الزمن. هذا مع الإشارة لغياب المصلحة الحقيقية لهؤلاء في التطور و الارتقاء بمستوى الأداء الاقتصادي و مستوى الكفاءة الانتاجية و جودة السلعة او الخدمة خلال التحول الأول و ذلك لغياب المنافسة الحقيقية. فكيف يمكن للخصخصة ان تنجح في ظل الفساد المستشري؟
تعني الخصخصة في التعبير الاقتصادي نقل الملكية العامة أو إسناد إدارتها إلى القطاع الخاص. تأخذ الخصخصة أسلوبين، الأول: هو بيع أصول مملوكة للدولة إلى القطاع الخاص. والثاني: هو أن تتوقف الدولة عن تقديم خدمات كانت تضطلع بها في السابق مباشرة وتعتمد على القطاع الخاص في تقديم تلك الخدمات. وتوصف عملية الخصخصة اليوم بأنها ظاهرة عالمية، ويرجع تاريخ أول عملية للخصخصة في العالم، بمعنى قيام شركة خاصة بخدمة عامة كانت تضطلع بها مؤسسة حكومية، يرجع إلى سماح بلدية نيويورك لشركة خاصة بأن تقوم بأعمال نظافة شوارع المدينة عام 1676، أما استخدام الخصخصة كسياسة اقتصادية أو وسيلة عملية لإحداث تحول مبرمج في اقتصاديات الدول فقد بدأ في السبعينيات من القرن العشرين. وكلمة الخصخصة صار لها أكثر من دلالة سياسية لارتباطها بإنجاز عملية التحول الاقتصادي والاجتماعي في الدول التي كانت تتبع التخطيط المركزي، وكذلك ما تستهدفه الخصخصة من تسهيل اندماج الدول النامية في الاقتصاد العالمي، وإعادة هيكلة اقتصادياتها لتتماشى مع نمط وآليات الاقتصاد الحر. وأصبحت الخصخصة من البنود الأساسية التي يتبناها كل من البنك والصندوق الدوليّين كإحدى المعالجات للأوضاع المالية المتدهورة في الدول النامية، حيث تمثل الملكية العامة في الدول النامية حوالي 10% من الناتج المحلي الإجمالي في المتوسط، الأمر الذي يدل على أن هناك العديد من المؤسسات العامة ما تزال في أيدي الحكومات. اتجاهات الخصخصة في الدول النامية تزايدت وتيرة الأخذ بالخصخصة باعتبارها عنصرًا حاسمًا في عملية التحول الاقتصادي في جميع الدول المتقدمة والنامية على حد سواء، فقد طبقت برامج واسعة في كل من بريطانيا واليابان وهي دول صناعية، كما طبقت في أصغر الاقتصاديات حجمًا مثل نيوزلندا وشيلي. ووفقًا لأحدث تقرير صدر عن منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في 2000، فقد زادت الحكومات في العالم أجمع من بيع أنصبتها في الشركات العامة إلى القطاع الخاص، وبلغت قيمة حصيلة الخصخصة ما يفوق 10% ما تحقق قبل عشرة سنوات، أي ما يعادل 145 مليار دولار أمريكي، وتمت أكبر عملية بيع في إيطاليا، وقيمتها 14 مليار دولار تمثل 34.5% من حجم الأسهم في أكبر شركة عامة للكهرباء. وخلال السنوات 1996 - 1997 وصلت مبيعات المؤسسات العامة في أوروبا 53 مليار دولار أمريكي، وفي أمريكا اللاتينية 17 مليارًا، وفي آسيا 9 مليارات، ولعل هذا يعكس تناقص دور القطاع العام كمالك للأصول الإنتاجية في الاقتصاد. أما بيانات البنك الدولي الصادرة في عام ألفين فتبين أن الخصخصة صارت اتجاهًا معروفًا خلال العشر سنوات الماضية. فقد زاد عدد الدول التي طبقت برامج وعمليات الخصخصة من 12 دولة في عام 1988 إلى أكثر من 80 دولة عام 1995. ويذكر أن بيانات البنك الدولي غطت حوالي 88 دولة باعت أصول قيمتها 135 مليار دولار في 3,800 عملية، تقدر كل واحدة منها بأكثر من 50.000 دولار خلال الفترة من 1988 – 1995، وتقسيمها على النحو التالي:
قامت ماليزيا بمحاولات ناجحة في الخصخصة بدأت في 1982، وشملت أنجح عمليات الخصخصة شركة الخطوط الماليزية، ومجمع حاويات السفن بميناء "كلانغ"، فعند تحويل الخطوط الجوية الماليزية طرحت أسهمها للبيع، وفي الوقت نفسه عرض اكتتاب عام في أسهم جديدة، أما محطة الحاويات فبدأت ببيع الأصول المنقولة وإيجار الأصول الثابتة، وعقد إدارة للقطاع الخاص لمدة سنتين أعقبه بيع الأسهم للمواطنين الماليزيين. والدرس المستفاد من التجربة الماليزية أن الأدوات والسياسات التي استخدمت لإنجاز الخصخصة قد تم اختيارها بعناية، وهي تتراوح بين أكثر الأدوات شمولاً كتصفية المؤسسات العامة تمامًا، وبين أوسطها كبيع أسهم المؤسسة للعاملين وصغار المستثمرين، أو أقلها صرامة كإعادة تنظيم المؤسسة العامة إلى فروع صغيرة أو دمجها في مؤسسة كبيرة، والعناصر المؤثرة في اختيار الوسيلة مرتبطة بالهدف من برنامج الخصخصة، والوضع المالي للمؤسسة العامة، وإمكانية حشد وتعبئة موارد القطاع الخاص، والظروف السياسية المواتية.
للسياسات الاقتصادية على الصعيد الكلي والقطاعي أهمية بالغة، فالتحول الذي يتم في ظروف التضخم وعدم استقرار الأسعار وتقييد حرية التجارة لا يكتب له النجاح طويلاً، وتجربة سريلانكا خير مثال على ذلك، فعند خصخصة هيئة الاتصالات السلكية واللاسلكية استهدفت الحكومة في البداية الاتفاق على وضع إطار سياسي بوضع قانون ينظم الهيئة وإدارة جديدة، ولم يسمح للقطاع الخاص بالدخول إلا بعد فترة طويلة من ترتيب أوضاع الهيئة.
من أهم آثار الخصخصة هو ما يتعرض له العمال والموظفون من فقدان وظائفهم أو وضع شروط مجحفة من قبل الإدارة الجديدة، وهنا تلعب الحكومات دورًا رائدًا في تحديد مبادئ توجيهية، مثل ألا يكون هناك إضرار بالعمالة عند إجراء الخصخصة، وأن يتم استيعابهم بشروط مناسبة وعادلة أو ضمان حصولهم على مكافآت مناسبة. والسماح للعمال بشراء أسهم المؤسسات المخصصة، مما يخفف حدة المعارضة لهذه الخطوة التي غالبًا ما يكون هؤلاء العمال ضحيتها، وهو الدرس الذي تعلمته الدول النامية من تجربة بريطانيا عندما باعت مؤسسة فريت الوطنيـة 82% من أسهمها إلى العمال السابقين والجدد.
تنطوي عملية مقايضة الديون الخارجية بحقوق ملكية في المشروعات العامة على عدة مخاطر من أبرزها:
لا بد من وضع ترتيبات معقولة ومناسبة تمنع المؤسسة المنقولة إلى القطاع الخاص من الاصطدام بالمصلحة العامة؛ ولذلك نجد بعض الحكومات تختار سياسة الاحتفاظ بالأغلبية في ملكية المؤسسات. وعند إتمام عمليات البيع بالكامل ينبغي توفير الإطار السياسي المناسب لنقل الملكية، خاصة فيما يتعلق بالقرارات الخاصة بنسبة الأسهم المطروحة للمستثمرين المحليين مقابل التي تطرح للمستثمرين الأجانب.
من الخطأ أن يتم البيع أو نقل ملكية المؤسسات العامة دون دراسات وافية، فكثيرًا ما أدت القرارات الارتجالية وغير الشورية إلى بيع المؤسسات بأقل من سعرها في السوق إلى مجموعة من أصدقاء الحكومة، وكان ذلك فتحًا لباب من الفساد والرشاوى.
التدرج في إتمام عملية الخصخصة يفضي إلى نتائج إيجابية، وفي المقابل التسرع يؤدي إلى كثير من الفشل في تحقيق الهدف المعلن من الخصخصة؛ لذلك نجد أن بريطانيا التي يضرب بها المثل في تجربة الخصخصة كانت انتقائية ومتدرجة، ولم تتعدَّ عمليات الخصخصة أصابع اليد خلال حكومة المحافظين التي تبنّت هذه السياسة في عهد رئيسة الوزراء مارجريت تاتشر، في الوقت الذي بيعت فيه كل المؤسسات العامة بلا حدود وفي أي وقت في دول الاتحاد السوفييتي السابق، وحسب تعبير أحد السياسيين في هذه البلاد فإن عمليات البيع والخصخصة كانت تتم كل ثلاث أو أربع ساعات. بينما نجد أن التجربة الصينية في الخصخصة كانت متدرجة وانتقائية في آن واحد.
لا يُنْكر دور الخصخصة إذا توخِّيَت شروط نجاحها في تقليل عدم التوازن المالي الذي تعاني منه معظم الدول النامية. ويمكن أن تدلنا أرقام العائدات المالية من عمليات الخصخصة، على أن العديد من الدول بدأت تجني ثمار الخصخصة في الفترة من 1990 -1996، ومثال ذلك البرازيل التي حققت 22.4 مليار دولار، والأرجنتين 16.3 مليارًا، والمكسيك 24.9 مليارًا كنتيجة لعملية الخصخصة. وكذلك الاقتصاديات الصغيرة مثل بيرو التي حققت مليار دولار، والفلبين 3.7 مليارات، وبولندا 3.8 مليارات. إن عملية التخصيص في ضوء الدروس المستفادة لا بد منها لإطلاق المبادرة الفردية في مجتمعات الدول النامية، ليس على الصعيد الاقتصادي فقط، وإنما لتشمل النواحي الاجتماعية والسياسية، وبغير إزالة القيود أمام إطلاق المبادرات الفردية والخاصة التي في مجموعها تشكل المبادرات الجماعية. ولا سبيل لهذه المجتمعات في الوصول إلى مراقي التحضر، إلا عندما تسود قيم العدل والمساواة والحرية .
أساليب الخصخصة عديدة ومتنوعة وتعتمد في الغالب على القطاع المنوي خصخصته. فهناك الخصخصة عن طريق إعادة هيكلة المؤسسات، وخصخصة عن طريق تنظيم القطاع، وخصخصة عن طريق نقل الإدارة.
وتكون عن طريق تحويل مؤسسة معينة من القطاع العام إلى القطاع الخاص. ومثال ذلك أن تكون للدولة خطوط طيران أو مؤسسة لتنقيب واستخراج المعادن، فخصخصة المؤسسة تكون عن طريق تحويل المؤسسة إلى شركة مساهمة عامة مملوكة للحكومة، ويتم بعد ذلك بيع أسهم الحكومة في تلك الشركة للقطاع الخاص. وبذلك تكون ملكية وإدارة المؤسسة انتقلت من القطاع العام إلى القطاع الخاص. ويتم اللجوء إلى هذا النوع من الخصخصة لعدة أسباب، منها: تفادي الترهل الإداري الذي يكون ظاهرا في المؤسسة مما يؤثر على نوع الخدمة أو السلعة التي تنتجها المؤسسة، تفادي الأعباء المادية الكبيرة التي تكون تفشت في المؤسسة نتيجة الفساد الإداري والتوظيف العشوائي والفائض عن الحاجة والذي يكون أساسه الواسطة والمحسوبية، وأخيرا عدم اكتراث القطاع العام (وافتقاره) لأسس العمل التجاري بحيث تكون المؤسسة تحقق خسائر بدلا من الأرباح. أخيرا لا بد من الإشارة أن الحكومة عادة تبقي جزء من أسهمها في الشركة المخصخصة دون أن تبيعها للقطاع الخاص، وذلك كي تضمن تدفق جزء من أرباح تلك الشركة للخزينة حال تحققها.
يعتمد (بضم الياء) هذا الأسلوب من الخصخصة عندما يراد خصخصة قطاع كامل (كالكهرباء، والاتصالات، أو لنقل(أو حتى جزء كبير من القطاع كالنقل البري أو البحري). وتتم الخصخصة بتحرير القطاع المعني الذي كان محتكرا في السابق من قبل القطاع العام. إلا أن هذا التحرير لا يكون عشوائيا فالقطاع العام يقوم بإنشاء هيئة أو مؤسسة تنظيمية لمراقبة الأمور التنظيمية في القطاع المعني (كهيئة تنظيم قطاع الاتصالات). وتتولى هذه الهيئة كافة الأمور التنظيمية المتعلقة بالقطاع المعني كإصدار الرخص للشركات العاملة في القطاع، تحديد التعرفة، تنظيم المنافسة بين الشركات في القطاع...الخ. وبعد إنشاء هذه الهيئة يحرر القطاع أمام الشركات الخاصة بحيث يكون لها الحق بالتقدم للهيئة المعنية بطلبات ترخيص لإقامة مشاريع ضمن ذلك القطاع. ويتم اللجوء إلى هذا النوع من الخصخصة لعدة أسباب، منها: رفع نوعية، أداء، وسرعة الخدمة المعينة في القطاع المعني، وتطوير القطاع بشكل كامل. فقد تكون الحكومة غير قادرة على الاستثمار في البنية التحتية أو التكنولوجيا المطلوبة لتطوير القطاع، فتنسحب من هذا القطاع لتقوم بدور المنظم بينما تترك للشركات المختلفة مهمة التطوير. فالمنافسة بين مختلف الشركات في القطاع تقتضي رفع مستوى الخدمة عن طريق الاستثمار المباشر في البنية التحتية وموارد التكنولوجيا. وتكون أرباح الحكومة من هذا النوع من الخصخصة بشكل حصة مقتطعة من أرباح الشركات العاملة في القطاع المعني، بحيث تشتمل عادة الرخصة الممنوحة لأي شركة عاملة في القطاع على شرط يتم بموجبة اقتطاع نسبة من أرباح الشركة للحكومة.
قد يعتمد (بضم الياء) هذا الأسلوب من الخصخصة لنفس الأسباب المنصوص عليها في الفقرة (1) أعلاه. إلا أنه يتم تبنية عندما يكون للحكومة مشروع كبير يحتاج لموارد مالية ضخمة لا تستطيع الحكومة توفيرها كتوسعة مطار معين أو إنشاء سكة حديد. فيتم تنفيذ هذا المشروع عن طريق إعطاء شركة خاصة (عادة بموجب عطاء) الحق ببناء وإدارة المشروع لمدة معينة (ما بين 15-30 سنة) والاحتفاظ بمعظم الموارد المالية الناتجة عند إدارة المشروع (BOT: Build, Operate Transfer). ويكون ربح الحكومة في هذا الأسلوب عبارة عن الرسم السنوي الذي تدفعه لشركة التي تدير المشروع للحكومة بالإضافة إلى أيلولة كافة التوسيعات، التحديثات، المباني والبنية التحتية إلى الحكومة بعد انقضاء عقد الإدارة. وهناك أشكال عديدة لهذا الأسلوب من التخاصية وتشمل: BOOT, BTO, BOO, BLOT وغيرها، إلا أن هذه الأشكال ذات تطبيقات مغايرة فمنها ما لا يقوم على أساس نقل ملكية المشروع إلى الحكومة بعد فترة العقد.